东北虎豹国家公园“两项试点”成效系列 丨 积极履行全民所有自然资源资产所有者职责 率先行使中央事权

改革背景

东北虎豹国家公园试点区作为全球34个生物多样性热点地区之一，是东北亚地区重要生态安全屏障，同时又是国家重点国有林区。目前，自然资源资产管理制度还没有完整建立，全民所有山水林田湖草等自然资源，分别由自然资源、水利、农业、林草等部门管理，职责分割，“九龙治水”。同时，自然资源资产管理权分级行使又层层下移，重要生态系统被条块化分割，缺少总体统筹和规划，各自为战、开发过度、保护不足，造成所有者职责横向分割、纵向分隔的局面。同时全民所有自然资源资产的所有者职责，大部分在现行法律法规中规定了实施主体，而现行的法律法规多是从工作环节和地方代行所有权角度表述，对各项职责进行规范，没有区分所有者与监管者，缺少中央直接行使所有权的相关内容。

生态文明体制改革是一项系统工程，核心是通过一系列制度安排与创新，形成一套行之有效的体制机制，破解发展与保护的矛盾，推动形成绿色发展、可持续发展的内生机制。从统筹考虑山水林田湖草生态系统的完整性角度出发，为加强严格保护和有效治理，避免管理层级过多，所有者职责由中央行使，将更有利于实现效率和公平相统一。探索跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央直接行使事权的模式，作为目前全国唯一中央行使事权的试点，是习近平总书记亲自部署的重大改革任务。

试点改革的根本目的有三：

一是打破自然资源资产管理“九龙治水”格局，将分散在各部门的全民所有自然资源资产所有者职责梳理整合，由虎豹局代表国家行使所有者职责和相关资源保护管理职责，变碎片化管理为整体保护、系统修复、综合治理。

二是将层层下放到各级地方政府的所有权职责收归中央，从根本上解决自然资源所有者不到位，所有者权益不落实和环境破坏、重开发轻保护等问题。

三是通过创新保护管理体制机制，探索跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央直接行使事权的实现形式，为生态文明体制改革积累经验。

改革实践

三年多来，在国家林草局的直接领导下，在中央编办、国家发改委、自然资源部的大力支持下，在吉林、黑龙江两省的全力配合下，东北虎豹国家公园管理局（以下简称虎豹局），大胆探索，勇于创新，破解难题，全力推动中央事权各项工作，试点区内全民所有自然资源资产所有者职责实现了统筹整合，打破了自然资源资产管理“九龙治水”格局，从根本上解决了自然资源所有者不到位、所有者权益不落实等问题，走出了一条跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央直接行使事权的新路径。

（一）先行先试，组建实体。

建立管理主体是履行所有者职责的基本要求。按试点方案，经中央编办批准，2017年8月，依托长春专员办，挂牌成立东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局（东北虎豹国家公园管理局），统一承担东北虎豹国家公园试点区域全民所有自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责，成为我国第一个中央事权的国家公园和国有自然资源资产管理机构。同年9月，在试点区内的3个地方林业局和7个森工企业挂牌成立10个管理分局，初步构建了试点期间管理主体框架。虎豹局与吉林、黑龙江两省试点领导小组办公室和相关成员单位建立了工作协调机制，初步形成横向衔接、上下联动的部门、地方协同协作机制，为切实履行所有者职责提供了组织保障。

（二）摸清家底，建立台账。

一是建立健全制度体系。为有效履行自然资源资产保护管理职责，全面了解掌握资源情况，有效推动自然资源资产管理体制创新，实现统一规范高效管理，先后制定了《东北虎豹国家公园国有自然资源资产调查管理办法》《东北虎豹国家公园国有自然资源资产评估管理办法》《东北虎豹国家公园国有自然资源资产有偿使用办法》等6项制度办法，切实为自然资源管理提供了制度保障。

二是建立专业人员队伍。虎豹局和各分局分别组建自然资源资产管理专门机构，并从两省林草、自然资源等部门借调相关专业人员，多轮次开展专业培训，确保工作力量。聘请两省国土、矿产、林业、水利、环保等部门退休领导组成专家团队，为顺利承接职责和履行职责提供有力保障。

三是开展摸底调查。组织10个分局对试点范围内社会及资源情况开展了4轮摸底调查，完成了东北虎豹国家公园范围内相关自然资源8大类20张表的基础信息统计工作，汇总形成基础调查表和资源数据表，全面掌握了底数，建立了本底台账。将相关要素数据化矢量化，编制《东北虎豹国家公园综合要素分布图》，形成完整图表数据体系。

四是配合开展确权登记。积极与自然资源部确权登记局、国家公园办、吉林和黑龙江省自然资源厅沟通衔接，主动提供虎豹公园界线矢量数据，及时了解掌握虎豹公园自然资源资产确权登记工作进展。目前，两省自然资源部门完成了试点区国有土地确权调查面积116万公顷，其中吉林省80万公顷，黑龙江省36万公顷，占国有土地总面积的86.7%，自然资源部确权登记局正在进行后期的验收、汇总工作，确权登记成果将于近期交付。

（三）主动作为，承接职责。

一是确定所有者职责划转程序。按照中央要求，两省须将涉及森林、土地、矿产、湿地等各类自然资源资产所有者职责从相关部门剥离出来，划转移交虎豹局统一行使，地方事权上收为中央事权，这在全国没有先例。经商两省政府后，制定职责划转程序建议，并上报中央编办和国家林草局，经审定后由国家林草局正式印发，正式确定了职责划转移交程序。

二是明确划转的所有者职责事项。梳理整合所有者职责是自然资源资产管理体制试点的核心任务，而其中最大难点在于界定所有者职责和监管者职责边界。改革之初，有关部门和地方政府对所有者职责划转理解不到位，对移交职责避重就轻，甩包袱，各种阻力和障碍很大。为有效破解难题，经深入研究，总结提炼了体现所有者权益的11项职责，即制定规划、清产核资、出让管理、收益管理、保护地管理、出资人职责、生态保护修复、实施生态补偿、统筹资源配置、统一标准规范、推进全民共享等，基本厘清了所有者、监管者职责界线。在此基础上，与两省编办密切沟通配合，多次召开座谈会和研讨会，研究确定拟划转所有者权利和职责清单，经2轮征求两省相关部门和地方政府意见后上报。虎豹局多次向中央编办专题汇报所有者职责移交改革进展情况，相关职责得到中央编办认定，国家林草局行文两省政府，要求加快推进所有者职责划转工作。

三是主动衔接职责承接工作。按照中央要求，2018年8月和11月，两省政府正式行文将涉及的国土、水利、林业、农业、环保、住建、森工等7个部门42项职责划转移交虎豹局。为确保职责移交顺利，虎豹局专门制定了承接工作方案，确定了职责划转移交程序，由专家团队护航把关，逐一与两省各级有关行政主管部门进行对接，制定移交权责清单，交接档案资料，设立工作过渡期，建立协作工作机制，做到了职责移交顺畅，资源管控无缝衔接。

四是推进法律授权工作。按照“三个统一”行使要求（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使资源环境综合执法职责），经征求吉林和黑龙江两省省市县三级相关部门意见，委托专业机构对承接的42项职责进行了梳理，梳理形成了包含林草、自然资源、水利、农业农村、生态环保等5个部门，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、其他行政权力等9个类别1612项的虎豹局行政职能清单，为彻底理清中央事权的权力清单、划分中央地方权责边界奠定坚实基础。同时，为进一步把改革成果落地落实，与全国人大法工委、国家司法部进行了对接沟通，全力推进行政职能法律授权，从法律层面确立虎豹局地位、性质和职能。

（四）创新机制，履行职责。

一是推动所有者职责落地。为解决所有者不到位、所有者权益不落实和层层下放、重开发轻保护等问题，向两省各级有关行政主管部门印发了《关于履行东北虎豹国家公园国有自然资源资产所有者职责的通知》《关于东北虎豹国家公园自然资源资产行政许可等职能责任主体的函》，从操作层面将所有者职责从地方剥离，跨省跨行政区域统一行使中央事权，实现了职能落地。

二是建立过渡期工作机制。为确保职责“接得住、管得好”，与两省三级政府7个部门建立了协作共管工作机制，设立了工作过渡期。对相关历史遗留、重大安全、社会稳定等问题，与地方政府建立重大事项多方会商机制，多次对试点区生态移民、转型发展、林农群众增收致富、重大建设项目等进行研究，协调解决重大问题，努力为地方解决实际困难，确保了改革稳妥顺畅。试点改革至今已组织召开多方会商会、工作协调会30余次，协调解决了诸多历史遗留问题和重点难点问题。

三是建立前置审核工作机制。承接职责后，两省相继出台了关于严格试点区内项目审批的通知，在试点范围内暂停接受新立项目，暂缓了国家公园内项目建设步伐。为保障地方社会稳定发展，确保改革稳妥顺畅，虎豹局按照保护与发展协调、人与自然和谐工作要求，主动将职责抗在肩上，组建政务服务办公室，创新建立了“先由虎豹局出具前置意见、后由相关部门审批”的前置审核程序。坚持绿水青山就是金山银山理念，按照产业准入负面清单严格把控，目前共对120余项涉及民生、安全、扶贫、生态保护等政务服务事项出具了前置意见，在做到严控增量、严管存量和确保试点区无新立采矿权探矿权、无新增开发项目基础上，切实保障了地方民生发展，得到地方政府认可。同时，按照国务院和国家林草局关于简政放权有关要求，进一步强化各分局权责，将直接面向基层、量大面广等涉及民生等政务服务事项下放，由分局直接出局前置意见，有效缩短了政务审核时限。